为规范上海港船舶污染物接收和转运作业活动，防止船舶污染物接收和转运作业污染水域环境，在前期实施《上海海事局防治船舶污染物接收作业污染海洋环境管理暂行规定》（沪海危防[2010]529号，以下简称《暂行规定》）的基础上，结合最新法规的修订情况，形成了《上海海事局防治船舶污染物接收作业污染海洋环境管理规定》（以下简称《规定》），相关工作背景及情况解读如下。
一、工作背景
（一）修订《暂行规定》符合国家水污染防治新形势
近年来,伴随着经济的高速发展,出现了严重的水环境污染问题，国家领导人对此高度重视。2018年4月习近平总书记在长江岳阳段考察期间，曾现场询问有关负责同志：“每天都是这样忙碌吗？晚上也通航吧？航道里危险的暗礁清除了没有？船上的生活用水还是直排吗？”，足见习近平总书记对长江经济带等区域生态环境保护工作的重视。
党中央、国务院于2018年出台了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》等纲领性文件，提出要着力打好碧水保卫战。国务院新的“水十条”，即《水污染防治行动计划》，专门设立了船舶港口污染控制章节，提出了“提高船舶环保标准、限期淘汰低标准船舶”等系列防治目标，历史性的将“船舶污染防治工作”提到了前所未有的高度。
交通运输部、部海事局在2019年和2020年组织开展了两次大规模的船舶污染问题专项整治活动，并加大了对船舶污染物取样检测的预算投入，加强了直属海事局船舶污染防治工作的考核力度。上海市政府于2015年印发了《上海市水污染防治行动计划实施方案》，以全面落实国务院“水十条”，并于2015年、2018年等先后多次印发《上海绿色港口三年行动计划》，细化绿色航运和船舶污染防治要求。
我局原《暂行规定》于2010年颁布实施，已无法满足国家和地方关于船舶污染防治新形势的要求，有必要对其进行修订。
（二）修订《暂行规定》是落实上位法的需要
近年来船舶污染防治相关上位法进行了密集修订：《中华人民共和国海洋环境保护法》于2016年11月7日和2017年11月4日进行了两次修订，《防治船舶污染海洋环境管理条例》于2018年3月19日进行了第六次修订，《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》于2017年5月23日进行了第四次修正，《上海港船舶污染防治办法》也已经自2015年4月5日进行了修订。同时，《船舶水污染物排放控制标准》也已经于2018年7月1日起实施，交通运输部等三部委于2019年1月31日印发了《关于建立完善船舶水污染物转移处置联合监管制度的指导意见》。
新的法律、法规和文件带来了一系列的新要求：一是取消了港内船舶污染物接收作业的申报审核制度，改为作业报告制；二是对接收作业船舶的船况提出了更严格要求；三是大幅提高了船舶水污染物的排放标准，确立了“岸上接收为主，船上处理为辅”、“大船严于小船，商船严于渔船”、“内河严于外海，近海严于远海”的船舶水污染物排放的控制原则；四是要求大力提升船舶污染物接收处理能力建设；五是对船舶污染物接收、转运、处置提出了联单制和闭环管理要求；六是要求提升监管能力，强化事中事后监管，形成多部门联合执法制度，实施联防联控。
我局原《暂行规定》已无法满足上述上位法的新要求，有必要对其进行修订。
（三）修订《暂行规定》是落实国家审计和督察要求的需要
中央已先后于2016年和2019年对上海市开展了两轮环保督察，在肯定上海市生态环境保护工作的同时，指出了大量问题。上海市委市政府根据中央第一轮环保督察反馈的问题，对71名管理部门责任人进行了问责，而中央第二轮环保督察的问责还在酝酿中。
2018年初中央审计署对上海市落实长江经济带生态环境保护工作进行了审计，并向市政府出具了审计报告，指出本市存在的船舶危险废物跨省转运、非法处置问题，要求限期整改。我局协同市环保、交通等部门开展了长达一年多的整改工作，受此影响，上海港船舶残油、油污水接收作业暂停了半年多。有必要通过对《暂行规定》进行修订，进一步加强船舶水污染物接收、转运和处置监管。
二、《规定》的框架和主要内容
《规定》共六章三十五条：第一章是总则，明确了目的和依据、适用范围以及职责分工等内容；第二章是一般规定，对到港船舶排放和委托接收船舶污染物提出了要求，对污染物接收单位和转运单位管理制度、应急预案、作业船舶、人员培训、油污保险等提出了具体要求；第三章是作业报告管理，提出了接收单位作业前报告要求，并明确了作业报告平台——海事电子政务平台，明确了开通平台的流程和提交材料，明确了排放含油污染物船舶签订和提交委托接收协议要求，以及协议变更要求，明确了鼓励接收单位成立行业协会，开展行业自我管理；第四章是作业现场管理，明确了锚地作业要求，明确了接收作业中的安全与防污染措施，提出了接收作业的记录和单证要求，明确了接收后污染物的转运处置要求，提出了禁止作业的情形；第五章是监督检查，明确铅封要求、监督与整改、重点监管以及闭环管理等内容；第六章是附则，明确船舶污染物以及船舶经营人定义、清舱污染物的处置原则以及实施时间。
三、需要说明的几个重点事项
（一）关于提高含油污染物接收船舶船况要求。主要从以下几方面提高要求：一是明确接收含油污染物的船舶应当满足防污染双壳结构要求。近年来，油污水接收船舶发生碰撞、搁浅导致溢油污染事故屡见不鲜，如2012年的“山宏12”污染事故，造成崇明岛南岸西段10公里岸线和东风西沙水库被油污污染，因此有必要参照交通运输部《关于发布提前淘汰国内航行单壳油轮实施方案的公告》，要求油污水接收船舶具备防污染双壳结构。由于使用“油污水处理船”或者“油船”接收油污水并无本质区别，均存在溢油风险，但由于我局辖区内接收含油污染物的作业船舶中多数不符合防污染双壳结构要求，且“油污水处理船”远多于“油船”，所以考虑到企业实际困难，给予一定的缓冲期，给予“油船”1年的缓冲期，给予“油污水处理船”2年的缓冲期；二是要求含油污染物接收船舶应当在其规定的航区内作业；三是含油污染物接收船舶应当按照其核定抗风等级进行作业，对于未核定抗风等级的内河船舶，不得在风力超过6级时进行作业；四是含油污染物接收船舶，应当按照《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》的规定，投保油污损害民事责任保险或者取得其他财务保证。
（二）关于船舶污染物接收作业报告。取消接收单位、作业人员、污染物处理单位、橡胶输液软管耐压检测机构等单位的备案要求，改“接收作业申报审批制”为“作业前报告制”。为便利接收、转运单位开展作业报告，也为了便于接收和分析接收作业信息，要求接收和转运单位实行网上报告制度，接收和转运单位应当在首次作业前提交开通网上报告平台的材料，辖区分支海事局对其首次接收作业开展监督检查，之后按程序开通网上报告平台。
（三）关于以公示为前提的协议管理。为了防止无序竞争，避免含油污染物接收工作的混乱，《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》及配套的“海船舶〔2011〕45号”文做了明确规定：“船舶委托船舶污染物接收单位进行污染物接收作业，其船舶经营人应当在作业前委托作业港口一家污染物接收单位接收，并与其签订污染物委托接收协议；船舶经营人在当地设有分公司（办事处）的，应当由驻当地分公司（办事处）对污染物委托接收协议予以签订或确认”。由于上海港船舶含油污染物接收单位数量众多，要求一家船公司委托一家接收单位接收含油污染物，并要求变更作业单位应当等待六十日公示期满，这既是落实上位法的要求，也是保障含油污染物接收工作有序开展的重要措施。
（四）关于污染清除能力。要求残油、油污水、化学品洗舱水接收单位应当具有与其作业风险相适应的预防和清除污染的能力，包括两种方式：一是自身是船舶污染清除单位，二是与船舶污染清除单位签订服务协议。允许接收作业单位通过签订协议的方式拥有应急清污能力，旨在解除污染物接收与污染清除能力的捆绑，将污染物接收、船舶污染清除协议两项制度分离开，从而更有利于制度的落实。
（五）关于事前事中事后监管。加强污染物接收作业过程的监管，包括编制作业方案，遵守国家有关标准、规程，督促作业双方严格落实安全和防污染要求、措施；对于接收后污染物的转运和处置提出要求，包括联单制、对接长江干线船舶污染物闭环管理平台信息等。明确了禁止作业的情形，主要包括：报告内容与实际情况不符的、接收船舶被发现存在作业安全与防污染隐患且未在规定时限内纠正的、作业地点的气象水文条件不满足作业安全与防污染条件的、在特殊保护区域内作业的、经污染风险评估不具备安全与防污染作业条件的、船舶来自疫区或者传染性疾病重点防控区域且其生活污水和船舶垃圾未经检验检疫部门核准的等七种情形。
此外，对事后管理提出原则性要求，比如对于作业期间发生污染事故、多次未按规定落实安全和防污染措施等情形的，予以严格监管。
（六）其他几个重要事项。一是考虑到存在无人值守的垃圾接收站点，因此增加关于无人值守接收站点的要求，要求接收单位应当设置有效监控及方便船方报告的设备，以便污染物接收监管及闭环管理；二是以放管服以及优化营商环境为出发点，鼓励组建防污染协会，积极发挥防污染协会的管理作用，引导污染物接收单位开展自我管理和互相监督；三是越来越多的船舶安装和使用尾气后处理装置，由于尾气后处理装置洗涤水残渣不能直接排放，因此通过“术语解释”将洗涤水残渣纳入船舶污染物范畴。